土地改革:城镇化的关键切入点

2015-05-17 22:25:07

原文地址:http://bashusong.baijia.baidu.com/article/52520

一、历史回顾:土地改革是潜在的红利之源

回顾过去30多年中国经济改革的历史,土地改革贯穿于“三个十年”,释放了较为显著的“制度红利”,成为中国经济持久增长和中国城镇化进程的重要基础。从这个角度看,土地改革是最大的改革之一,也是最大的红利来源之一,历史经验已经揭示了这一点。

1、20世纪80年代:农村耕地承包制改革和城市国有土地使用权改革

20世纪80年代,围绕农村耕地的承包制改革和围绕城市国有土地的使用权改革是这个时代的两大标志性事件,这两个土地改革的核心要义和共同点均在于土地使用权的市场化,前者将农地使用权转让给农民,后者将城市国有土地使用权通过市场交易卖给外商,这两大制度性突破释放了土地作为生产要素和资产的产出功能,分别实现了土地与劳动力、土地与资金的市场化结合,为80年代农业的繁荣和和90年代“珠三角”、“长三角”的制造业繁荣奠定了条件。

图表1 城市国有土地使用权改革示意图

图表2 20世纪80年代初期的农业繁荣

2、20世纪90年代:住宅用地市场化改革和土地出让收益分成率改革

20世纪90年代的土地改革体现在三个层面:

第一是1998年城市存量住宅的私有化改革,表面上看是住宅改革,内在的实质是存量住宅用地的私有化改革(城市居民以买房的形式事实上获得了70年的土地使用权和财产权)。

第二是1998年之后,城市增量住宅的供给开始更多地采用市场化的商品房模式,这相当于增量住宅用地的市场化改革,使得城市家庭可以作为居住用途,也可以作为资产配置用途以市价购房,背后的实质仍然是住宅用地使用权的市场化交易。

第三是中央和地方政府在土地出让收益分配中的分成率改革。从1989到1998年的最初10年国有土地出让收入的分成率一共调整了7次,持续时间最短的不到2个月,最长也不超过4年。作为一个中央与地方博弈的结果,分成率最终稳定在70%,中央政府管理土地出让收益的手段则主要是在分成率不变的情况下,规范土地出让金的收支。

图表3 土地出让收益的分成率改革

资料来源:作者梳理(图中数据为地方政府分成比例)

3、新世纪第一个十年:土地“招拍挂”交易机制改革

进入新世纪,最重要的土地改革是经营性用地的交易机制改革,2004年国土资源部出台的新规定要求,即所谓的“8.31大限”之后,不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权,所有经营性用地必须通过“招拍挂”方式出让(此后,工业用地不得协议出让)。2006年为进一步加强土地工业用地的调控,国土资源部公布全国工业用地最低出让标准,出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等别相对应的最低价标准。总体上,这种出让方式的变革标志着城市土地要素市场化改革的基本完成,使得土地价格灵敏反应市场需求,也能促进土地资源配置效率的提高。

通过对土地改革历史的回顾,可以发现围绕土地的改革一直处于经济增长和经济结构的基础地位,改革所引发的土地条件转变起到了支撑高速增长和经济转型的作用。可以确定地说:有什么样的土地条件,就会有什么样的增长方式,也就相应有什么样的城镇化模式。这个判断也可以进一步细化为以下各点:

第一,土地由农业用途向工业用途、再向服务业用途转换的过程,本身就是从较低的农业生产率向更高的工业生产率转换的过程,也就相应是经济增长动力不断转换的过程。

第二,土地通常被看作是最安全的资产,可以作为银行融资的抵押品,从而家庭储蓄通过金融机构向企业和政府部门转移的这种供给渠道形成,储蓄被用于企业设备投资和政府基础设施投资,这种投资则为产业结构的转变提供了可能,从而提高了产业的劳动生产率。

第三,土地用途的转换和储蓄—投资渠道的连接最终促进了生产和就业结构的转变,这种转变发生的地理空间往往会形成新兴城镇或者扩大现有城镇,城镇如若形成,则会带来消费方式和居住方式由农村向城镇的收敛。

图表4 土地改革、经济增长、城镇化是相互联系的整体

二、未来展望:土地改革的可能路径

回顾历史,过去30多年不同阶段的土地改革为土地用途的转换和投融资结构的转变提供了基础性条件,从而在不同阶段为中国经济注入显著的“制度红利”;展望未来,如果能够在现有土地制度的基础上进一步启动新的土地改革,那么,也将继续成为下一阶段的中国经济释放新的改革红利。

按照下一阶段中国城镇化和经济结构转型的总体目标进行大致推演,考虑到改革的迫切与难易程度,最有可能启动或加速推进的土地改革选项依次是:

1、耕地流转改革

耕地流转是实现农业现代化、以县域经济为基础发展中小城镇的前提,因此,耕地流转将最有可能成为下一阶段加速启动的改革选项之一。关于这一点,下一阶段的改革可能关注的核心问题是:

第一,耕地流转的土地产权是使用权,而非所有权;耕地流转不等于土地私有化。在未来一段很长的时间内,农村土地私有化改革的概率极低,不触及土地所有权变更化应当是农村土地改革的政策底线,甚至任何带有土地私有化倾向的流转方式改变都可能难以获得决策者的认可。

第二,耕地流转的目标是变分散种植为规模种植,未来最有可能种田的人是种植大户、农民专业合作社、农业企业。虽然规模种值可以通过农业机械化提高种植效率、通过提高种植者在农资市场的定价权以降低农资成本,然而,无论由谁来种,均须解决三个问题:(1)农产品仓储和物流配送;(2)农田水利投资;(3)农业保险。破解这三个问题的出路除了农业补贴之外,最重要的是实现农地承包经营权的“资产质押”功能,发展农业金融,从而使耕地具有融资能力。

第三,耕地流转改革的最终效果在很大程度上将取决于农业工业化的水平。如果实现耕地流转,后续的问题将会是如何解决被释放出来的农业劳动力,潜在的解决途径则是立足于农产品产业链深加工,实现农业工业化。

为解决这三个潜在问题,大致推断下一阶段关于耕地流转改革的潜在政策选项可能是:耕地确权,只有在确权的前提之下,才能明确农民耕地承包经营权(使用权)和集体耕地所有权在流转收益中的分配比例;才能使集中之后的承包经营权有望成为一种明确的财产权利,从而作为质押品进行融资。

图表5 耕地流转示意图

2、建设用地流转改革

集体建设用地流转的改革目标是克服城市建设用地指标约束。在现有政策框架下,地方政府的建设用地指标受制于三个调控机制,即土地利用总规划(规划期为15年)、城市总体规划(规划期为10年)、城市新增建设用地规划(规划期为1年)。

图表6 土地指标的分配和使用

然而,有的城市土地扩张速度过快,往往会透支规划期内的用地指标额度,从而形成城市扩张的硬性约束。同时,由于不同城市的发展速度不同,用地指标的耗费速度也自然不同,一个明显的结果是发达城市的指标约束更为紧张,落后城市的指标约束则相对宽余。因此,为了解决土地指标的总量不足和区域错配,目前不少地方正在试点的集体建设用地流转有望成为下一阶段土地制度改革的突破口之一,最有可能的两种流转方式分别是:增减挂钩和直接入市。

图表7 农村集体建设用地“增减挂钩”示意图

图表8 农村集体建设用地直接入市的可能方式

3、土地增值收益的分配结构改革

土地增值收益改革是实现转移人口市民化的关键突破口,潜在的改革方向有两个:

第一,一次收益环节,提高农民在土地增值收益中的占比。现行耕地补偿费用包括土地补偿费(以前三年平均年产值的6~10倍补偿)、安置补助费(每一个农业人口的安置补偿标准为前三年平均年产值的4~6倍,所有农业人口的补偿不提高于15倍)以及地上附着物和青苗的补偿费(省、自治区、直辖市自定),但是土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。

为了使农民在更大程度上分享土地资产升值的收益,预计在一次分配环节,可能的改革方式或将是:(1)在不改变现有征地补偿政策框架的前提下,直接提高耕地补偿的标准倍数。若以2011年每亩耕地前三年统一年产值约计1500元,全国土地平均出让价格每亩100万元计算,现行补偿标准整体提高5倍、10倍、15倍,那么农民在土地增值收益分配中的比例可达15%、30%、45%。(2)改变现有征地补偿的政策框架,补偿基础由历史产值转向市场价格,即直接参考耕地用途转换之后的市场价格进行补偿。

综合来看,考虑中国现有政策框架和改革节奏,预计直接提高耕地补偿的标准倍数的可能性更大。

图表 9土地增值收益分配的潜在方式

第二,二次收益环节,改革土地出让金的用途,以更大的比例用于城市转移人口的公共支出。可能的改革方式有两种:(1)在不改变现有中央与地方土地出让金分成率的情况下,将一定比例的土地增值收益专项用于城市转移人口的保障性支出,例如教育、医疗、保障房建设等;(2)提高中央政府在土地出让金中的分成率,从而将更多的土地增值收益纳入中央统一预算,并专项用于解决转移人口市场化问题。

通过对潜在土地改革领域的展望,可以发现:土地改革与下一阶段决策者所强调的有质量的城镇化存在逻辑上的对应关系。某种程度上可以说:历史上的土地改革与历史上的增长方式、城镇化模式息息相关;未来的土地改革则将与决策者所主张的有效益的增长、有质量的城镇化联系在一起。

三、土地改革的潜在红利效应:有质量的城镇化

展望下一阶段,如果新一轮土地改革在耕地流转、集体建设用地流转、土地增值收益分配环节有所进展,那么这将为下一阶段中国有质量的城镇化带来新的“改革红利”。

图表10 土地改革、有效益的增长、有质量的城镇化

1、耕地流转的潜在影响:从规模经营到农业现代化

耕地流转是实现农业规模经营和农业现代化的前提条件。按照一般标准评估,目前中国的农业现代化水平尚处于较低水平,与英国、美国、日本、韩国、巴西的平均年差分别达151年、108年、60年、36年 、33年。下一阶段,随着耕地流转规模扩大,中国农业现代化将加速推进。

第一,预计2020年,中国的家庭承包耕地将实现“全流转”,过去沿海发达省份的流转规模较大、速度较快;未来中西部粮食大省的耕地流转将显著加速。

图表11 耕地流转比例最高的省份

图表12 耕地流转比例最高的省份

图表13 2011年不同省份流转面积增速对比

第二,耕地流转将加剧经济作物对粮食作物的替代,从而使粮食种植比例处于下降通道,直至粮价出现“倒逼性上涨”。

图表14 耕地流转之后用于种粮的比例

第三,规模经营的潜在结果可能不是农药化肥使用密度的增加,也不是单产的提高,而是农业劳动生率的扩张、成本的下降和质量的提升。

图表15 中国的农作物单产是世界平均水平的1.6倍

图表16 规模经营所释放的劳动力与就业缺口测算

第四,规模经营所释放的劳动力需要农业现代化所产生的“就业池”来吸收。某种程度上,农业现代化可区分为两个层次:其一是农业生产和管理方式的现代化,这里的关键是规模经营;其二是农业工业化,这里的关键是立足于农产品从事简单和深加工,提升和延展产业链。将规模经营和农业工业化联接起来的内在机制是转移劳动力的就业渠道,规模经营意味着更多的农村劳动力被释放出来,而农业工业化则可以成为吸收农村劳动力的“就业池”。

第五,就业缺口的存在会使那些能发展劳动密集型制造业和中低端服务业的省市更快地推进农业规模经营。根据农业产值占比、非农产业就业增长速度、GDP增长速度等指标,可以初步筛选出下表中的城市可能具有较大的发展潜力。

2、集体建设用地流转的潜在影响:土地供给与使用结构的变化

集体建设用地流转将会改变城市的土地供给规模和土地用途结构,对下一阶段中国土地城镇化的速度和节奏产生影响。

第一,集体建设用地流转可以缓解发达城市的土地指标约束,但不会改变土地城镇化放缓的总体节奏。通常,在工业化和城镇化的不同阶段,城市建设用地总规模一般会经历“缓慢增长、加速增长、低速增长、基本稳定”的变化轨迹。

图表17 不同发展阶段城市建设用地总规模变化特征

从这个角度观察,总体上中国已逐步进入工业化和城镇化的中后期阶段,未来的建设用地规模将进入“低速增长”,而东部沿海发达城市处于工业化和城镇化的后期阶段,未来的建设用地规模将“基本稳定”,增速将会更低。无论是从市场一般规律看,还是从政府土地调控规划看,中国下一阶段的土地总量的快速扩张已接近尾声。

图表18 2010年-2020年各省建设用地规划增长率

图表19 中西部省份过快的土地扩张速度透支了未来的潜力

第二,尽管集体建设用地流转的空间极大,但事实上的流转规模和速度将取决于用地需求;预计大城市周边及郊区的流转速度相对会更快,但尚不至于对全国土地供应市场产生系统性影响。

图表20 中国土地利用结构图

图表21 国际大都市建设用地规模占都市区的比重

第三,集体建设用地流转将改变城市存量土地的使用结构,表现为工业用地占比的下降和商业用地占比的上升,这会带来城市的转型甚至城镇化的转型。通常,不同发展阶段、不同的城市功能定位以及不同的城市发展规划都会导致城市建设用地的配置结构呈现规律性变化,即通常会从工业和住宅用地主导的阶段过渡到商业和基础设施主导的阶段。更为重要的是,城市建设用地结构的变化事实上反映的是城市的转型,在工业化和城镇化的中后期阶段,大城市或中心城市通常会成为工业的总部经济中心和生产性服务业中心,占地面积较大的工厂则逐步外迁,导致城市中心工业用地比重逐步下降。

图表22 2008~2011年不同区域土地成交中的工业用地占比

第四,尽管集体建设用地流转部分缓解城市土地指标紧张的约束,但未来中国土地城镇化的总体趋势仍然是从数量扩张过渡到效率扩张。普遍的看法是中国的城镇化进程主要是土地面积的扩张,人口扩张速度相对较慢,但是这个看法只说明了一部分问题,事实上:(1)如果把全国城市分成东部、中部、西部三个不同样本,东部城市土地扩张和人口扩张速度比较接近,中部和西部城市土地扩张速度分别是人口扩张速度的3倍和5倍,因此,下一阶段集约利用土地的问题主要是中西部,特别是西部的问题。(2)以单位建设用地二三产业增加值作为衡量土地使用效率的指标,北京、上海、深圳最高,约是全国平均水平的6倍以上,但是还有22个省份处于全国平均水平之下,只有山东、江苏、广东、天津、浙江、北京、上海等省市明显高于全国平均值。(3)土地使用效率的差异不仅仅体现在不同省市之间,也体现在一个城市范围之内从中心向外围市区土地效率的依次递减。(4)即使是土地使用效率较高的上海市,在国际层面对比,也处于极低水平,2011年上海市单位建设用地的产出效率约为伦敦和巴黎的50%、纽约和香港的15%、东京的7%。

因此,在这种情况下,在未来一段很长的时间内,中国土地城镇化的核心问题将从数量扩张过渡到效率扩张,即使是集体建设用地流转为土地扩张提供了一定的空间,但是也无法改变这个总体趋势。

图表23 不同省市单位建设用地的使用效率存在显著差异

图表24 单位建设用地的产出水平对比

3、土地增值收益分配改革的潜在影响:农村转移人口市民化

农村转移人口市民化是下一阶段中国城镇化的核心,农民工及其家属的市民化则有望成为重中之重,围绕土地增值收益分配的改革则可能为农民工带来一定程度的财产性收入,从而成为推动转移人口市民化的潜在突破口。

第一,预计2020年中国的人口城镇化率将达到60%,转移人口市民化的潜在规模将超过3亿。初步框算,2020年之前潜在的转移人口市民化的规模和划分是:(1)目前城市常住人口中,没有户籍的存量外来农民工及其家属为1.9亿(家属以少儿抚养比计算)、存量本地农民工及其家属1.1亿;两者合计3亿;(2)2012~2020年预计新增的外来和本地农民工及其家属合计4000万;(3)存量和增量合计3.4亿。

从政府规划的人口城镇化目标看,如果2020年达到60%,这意味着:(1)目前6.9亿城镇常住人口,约计有2.3亿的非户籍人口需要成为真正的市民,这些人主要为农民工;(2)2012~2020年预计城镇人口自然增长和吸纳农村人口共1.5亿;(3)存量转移人口市民化和新增市民合计3.8亿。

由此可见,从两个方向分别测算的转移人口市民化规模基本接近,预计2012~2020年潜在的农村转移人口规模将超过3亿,平均每年转移的最大潜在规模将超过3500万。

图表25 2020年农村转移人口的潜在规模测算

第二,若能适度调整现有土地增值收益的分配结构,农村转移人口市民化的人均每年成本缺口并不大,并非不可承受之重。

第三,转移人口市民化的地理空间流向将以东部大城市周边和中西部区域的中小城镇为主,中小城镇的布局具有内在合理性。

如果下一阶段,农村转移人口市民化若能顺利推进,那么相对于生产与就业结构在地理空间上转变的速度,这些人的消费和居住方式的转变就会更快。按照2011年的调查数据,目前农民工的居住方式以单位宿舍和工地工棚为主,未来若能通过保障房建设解决农民工的居住问题,那么居住对消费的带动作用也将逐步实现。

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